La autonomía funcional de los Procuradores Públicos en el actual Sistema de Defensa Jurídica del Estado
I.
Introducción.-
La defensa de los
intereses del Estado en nuestro país está a cargo de los Procuradores Públicos,
así lo establece el artículo 47° de la Constitución Política. A razón de ello,
se les ha otorgado la función de representar y defender jurídicamente al Estado
en todas las actuaciones que la Ley en
materia procesal, arbitral y las de carácter sustantivo permitan.
Así, los Procuradores
Públicos integran el “Sistema de Defensa Jurídica del Estado”, creado mediante el
Decreto Legislativo N° 1068 con la finalidad de fortalecer, unificar y
modernizar la defensa jurídica del Estado. Dicho Sistema tiene como ente rector
al Ministerio de Justicia, el cual ostenta como atribución principal establecer
la política general del mismo.
De esta manera, en
nuestro país se ha optado por un modelo mixto, en el cual existe una agencia central,
en nuestro caso, el Ministerio de Justicia, con un cuerpo de abogados, los
Procuradores Públicos, con cierto grado de descentralización de las funciones
del ciclo de defensa y un desacople entre la dependencia jerárquica y la
funcional.
Dentro de este
Sistema el Consejo de Defensa Jurídica del Estado es el encargado de cumplir y
hacer cumplir las políticas del Sistema emanadas del Ministerio de Justicia; está
integrado por el Ministro de Justicia o su representante, quien a su vez ejerce
la Presidencia del Consejo, y por dos miembros más.
II.
Antecedentes
normativos de la defensa jurídica de los intereses del Estado en el Perú.-
El antecedente más
remoto en nuestro país lo encontramos en aquél funcionario real que protegía la
jurisdicción y los intereses de la hacienda monacal ante los Tribunales del
Consejo de las Indias. Su tarea principal era la defensa del erario público.
Dicha institución se verá fortalecida con la instauración de la Real Audiencia
de Lima en 1542, y posteriormente con otra similar ubicada en el Cuzco[1].
Sin embargo, como
señala el profesor Marcial Rubio Correa,
la mejor referencia respecto a los antecedentes de los Procuradores está en el
artículo 97° de la Constitución Política de 1868, aun cuando en realidad sólo
de manera muy referencial y metafórica dice: “Habrá un Fiscal General administrativo, como consultor del Gobierno y
defensor de los intereses fiscales”[2].
Durante la República
las instituciones de la Procuraduría y del Ministerio Público surgieron
ligadas. Así, aparecen incluso en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912
(Ley N° 1510). Sus obligaciones principales eran las de servir en forma
gratuita a los pobres y al Estado en las causas que se les encomendaba[3].
Tal como señala el
profesor Víctor García Toma, es a
partir de 1936 mediante la Ley N° 8489 que se zanja definitivamente las
diferencias entre las instituciones antes señaladas. Allí se establecerá
definitivamente las diferencias entre el Ministerio Público y las Procuradurías
Públicas. En dicha norma se establecerá que los antiguamente llamados Procuradores
Generales de la República serán funcionarios designados por el Poder Ejecutivo,
con la importante responsabilidad de defender los intereses del Estado en todas
las instancias judiciales, como del mismo modo prestar confesión a nombre del
Estado, entre otras cosas.
Posteriormente mediante
el Decreto Ley N°17537, promulgado el 25 de marzo de 1969, conocido como la “Ley
de Representación y Defensa del Estado en Juicio”, se fijará con más claridad
el comportamiento y estructura organizativa de las Procuradurías.
Luego, la
Constitución Política de 1979 cambiará la denominación fijada en las normas
antes referidas (Ley N° 8489 y Decreto Ley N° 17537) por la de Procurador
Público, señalando en su artículo 147° que: “La
defensa de los intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos
permanentes o eventuales que dependen del Poder Ejecutivo. Son libremente nombrados
y removidos de éste”.
En la actualidad,
siguiendo las bases de la Constitución Política de 1979, la de 1993 señala en
su artículo 47° que: “La defensa de los
intereses del Estado está a cargo de los Procuradores Públicos conforme a la
ley”.
La Constitución
Política de 1993 únicamente hace referencia a las instituciones que conforman la
estructura de nuestro Estado, ya que a través de leyes de desarrollo
constitucional se implementarán dichas instituciones. Por ello, si bien el
Artículo 47° establece que la defensa de los intereses del Estado se encuentra a
cargo de los Procuradores Públicos, no dice nada con respecto a los requisitos
que debe de cumplir para su designación, los principios que regula sus
funciones, el ente rector que da las directrices en materia de defensa jurídica
del Estado, entre otros temas.
Así, el Decreto
Legislativo N° 1068, como antes precisamos, creó el “Sistema de Defensa
Jurídica del Estado”. Este decreto legislativo se expidió en el marco de las
facultades legislativas delegadas por el Congreso de la República al Poder
Ejecutivo mediante la Ley N° 29157, teniendo como objetivo principal el fortalecimiento
de las capacidades del Estado y su modernización.
III.
El rol de los
Procuradores Públicos.-
Como hemos señalado,
los Procuradores Públicos tienen como función representar y defender
jurídicamente al Estado en los temas que conciernen a la entidad de la cual
dependen administrativamente o en aquellos procesos que por su especialidad
asuman y los que de manera específica les asigne el Presidente del Consejo de
Defensa Jurídica del Estado.
La defensa jurídica
del Estado comprende todas las actuaciones que la Ley en materia procesal,
arbitral y las de carácter sustantivo permiten, quedando autorizados a
demandar, denunciar y a participar de cualquier diligencia por el sólo hecho de
su designación, informando al titular de la entidad sobre su actuación.
Los Procuradores
Públicos, salvo los regionales y municipales, son designados por el Presidente
de la República mediante Resolución Suprema, refrendada por el Presidente del
Consejo de Ministros, el Ministro de Justicia, y eventualmente por el Ministro
del sector correspondiente; para ello, previamente, el Consejo de Defensa
Jurídica del Estado ha realizado la evaluación respectiva del cumplimiento de todos
los requisitos establecidos en el Decreto Legislativo N° 1068 para el
nombramiento en dicho cargo.
La actuación de los
Procuradores Públicos se rige por los principios de legalidad, autonomía
funcional, unidad de actuación, continuidad, eficacia, eficiencia,
capacitación, evaluación permanente, especialización, confidencialidad,
celeridad, ética, probidad, honestidad y responsabilidad.
Son atribuciones y
facultades generales de los Procuradores Públicos, en virtud del artículo 23°
del Decreto Legislativo N° 1068: 1) Requerir a toda institución pública la
información y/o documentos necesarios para la defensa del Estado; 2) Podrán
conciliar, transigir o desistirse de demandas, conforme a los requisitos y
procedimientos dispuestos por el reglamento. Para dichos efectos será necesario
la expedición de la resolución autoritativa del titular de la entidad, para lo
cual del Procurador Público deberá emitir un informe precisando los motivos de la
solicitud; 3) Formular consultas al Consejo de Defensa Jurídica del Estado
sobre los temas que conciernen a la defensa jurídica de los intereses del
Estado; y 4) Otras que establezca el reglamento.
Así el Reglamento del
Sistema de Defensa Jurídica del Estado, Decreto Supremo Nº 017-2008-JUS,
establece en el artículo 37° las siguientes atribuciones: 1) Representar al
Estado y defender los intereses de la Entidad a la que representa ante los órganos
jurisdiccionales y administrativos, así como ante el Ministerio Público,
Policía Nacional, Tribunal Arbitral, Centro de Conciliación y otros de similar naturaleza
en los que el Estado es parte; 2) Impulsar acciones destinadas a la consecución
de la reparación civil y su ejecución. Asimismo, participar en los procesos de
colaboración eficaz; 3) Ofrecer medios probatorios y solicitar a la autoridad
competente la realización de actos de investigación, sin menoscabo de las
funciones y acciones que corresponden al Ministerio Público como Titular de la
acción penal; 4) Requerir a toda institución pública la información,
documentos, antecedentes e informes necesarios y colaboración para la defensa
jurídica del Estado, fundamentando su pedido en cada caso. El requerimiento de
copias certificadas o literales de documentos que sean necesarios para ser
presentados en procesos judiciales en los que el Estado es parte, no genera
pago de tasas, derechos administrativos o cualquier otro concepto que implique
pago alguno entre entidades de la administración pública, conforme al principio
de colaboración previsto por la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento
Administrativo General; 5) Delegar facultades a los abogados que laboren o
presten servicios en las Procuradurías Públicas, a través de escrito simple.
Tratándose de los Procuradores Públicos del Poder Ejecutivo, el Presidente
podrá autorizarlos para delegar su representación en favor de los abogados que
laboran en cualquier entidad del Poder Ejecutivo a nivel nacional, mediante
escrito simple; 6) Prestar declaración preventiva, pudiendo delegar
excepcionalmente dicha función en los abogados que laboren o presten servicio a
las Procuradurías Públicas; y 7) Defender los asuntos del Estado ante cualquier
Tribunal, Sala o Juzgado de los diferentes Distritos Judiciales de la
República, para lo cual bastará encontrarse registrado en cualquier Colegio de Abogados
a nivel nacional.
IV.
La relación entre los
Procuradores Públicos y el Consejo de Defensa Jurídica del Estado.-
El Consejo de Defensa
Jurídica del Estado es el ente colegiado que dirige y supervisa el Sistema,
teniendo la atribución de planear, organizar y coordinar la defensa jurídica
del Estado, así como la de orientar y evaluar la organización de las
actividades de las Procuradurías Públicas.
A su vez, la
Presidencia del Consejo que es ejercida por el Ministro de Justicia o su representante,
tiene la atribución de adoptar las acciones tendientes a evaluar, supervisar y
controlar el eficiente ejercicio de la defensa jurídica del Estado a cargo de
los Procuradores Públicos.
De esta manera, se
observa que el ejercicio de la defensa jurídica del Estado por parte de los
Procuradores Públicos se encuentra supervigilado directamente por el Consejo y
su Presidente, quienes gozan de todas las atribuciones para orientar y evaluar
las actividades de las Procuradurías Públicas, como para controlar el ejercicio
eficiente de las labores de los Procuradores Públicos.
A lo cual debemos de
agregar la obligación que tienen los Procuradores Públicos de informar al
Consejo del plan anual de actividades de la Procuraduría a su cargo, y de
remitirle la información que les sea requerida sobre los procesos a su cargo.
Sin embargo, lo que
no se puede perder de vista es que los Procuradores Públicos gozan de autonomía
funcional en el ejercicio de su cargo, ya que como lo establece el literal b)
del artículo 5° del Decreto Legislativo N° 1068 la Defensa Jurídica del Estado
se ejerce por medio de los Procuradores Públicos, quienes actúan con autonomía
en el ejercicio de sus funciones, quedando obligados a cumplir los principios
rectores del sistema, es decir, legalidad, eficacia, eficiencia,
confidencialidad, celeridad, ética, probidad, honestidad y responsabilidad en
el ejercicio de su cargo.
Por ello, si bien el
Consejo o su Presidente gozan de las atribuciones de control, supervisión,
orientación y evaluación de las funciones de los Procuradores Públicos ello no
puede confundirse con intromisión en el desarrollo de las funciones propias del
Procurador Público, pues la dependencia de los Procuradores Públicos es
únicamente administrativa y no funcional.
V.
Criticas al actual
Sistema de Defensa Jurídica del Estado.-
Sin lugar a dudas,
resulta positivo el fortalecimiento, unificación y modernización de la defensa
jurídica del Estado mediante el Decreto Legislativo N° 1068, sin embargo,
creemos que no es la mejor opción que el ente rector del Sistema de Defensa
Jurídica del Estado sea el Ministerio de Justicia, pues se le hubiera otorgado
mayor autonomía política y administrativa al sistema constituyéndolo como un
organismo constitucional autónomo.
A nuestro parecer,
que un Ministerio del Poder Ejecutivo Justicia sea el ente rector del Sistema no
garantiza la independencia y autonomía política necesaria para su
funcionamiento y el cumplimiento de sus objetivos.
Por ello, una mejor
opción resultaría la creación de la Procuraduría General de la Nación como
organismo constitucional, siguiendo el ejemplo de Ecuador; o de un Consejo de
Defensa del Estado creado a partir de una Ley Orgánica como existe en Chile.
Organismos que son
independientes y autónomos de cualquier Poder del Estado, lo cual desde nuestro
punto de vista garantiza que los operadores que lo integran, Procuradores
Públicos, sean ajenos a injerencias o intromisiones políticas y puedan desempeñarse
en sus cargos sin ningún tipo de presiones ni dificultades.
Por otro lado, a
excepción de los Procuradores Regionales, que para su designación o
nombramiento la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, exige concurso
público de méritos, en las demás entidades del Estado la designación del
Procurador Público es una facultad exclusiva del Presidente de la República o
del Alcalde en el caso de Procuradores Municipales, calificándolo en muchos
casos como un cargo de confianza, que puede ser removido en cualquier momento,
lo que no garantiza una total independencia para el cumplimiento de su función.
En tal sentido, si
para la selección y nombramiento de Fiscales en el Ministerio Público, se sigue
un procedimiento riguroso a cargo de un ente colegiado autónomo como es el
Consejo Nacional de la Magistratura, el Consejo de Defensa Jurídica del Estado,
debe convertirse también en un organismo autónomo, que reúna a todas las
Procuradurías Públicas, siendo una de sus funciones la selección de los
Procuradores Públicos, mediante concurso público de méritos buscando
profesionales idóneos, conocedores de la ley y con valores éticos firmes,
conscientes de ser defensores de los derechos e intereses del Estado y de ser
parte del Sistema de Administración de Justicia en nuestro país[4].
[1] GARCÍA TOMA, Víctor. Constitución y Derecho Judicial. Lima: Publicado por el Concejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYTEC), 1990, p. 251.
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